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对我国企业养老保险制度改革的思考（转） (2569)
[摘要] 企业养老保险是社会保险制度中一项十分重要的内容，是社会保障体系的重要组成部分，随着自由竞争时代的到来，企业常常处于竞争的风口浪尖，在所有社会组织中处于最不稳定的状态，企业养老保险制度设计的科学合理与否将成为整个社会养老保险制度设计科学合理与否的重要指标。然而，我国现行的企业养老保险制度仍存在不适应市场经济的发展需要，同时，由于人口老龄化浪潮的袭击，我国原本基础脆弱的企业养老保险制度正面临前所未有的挑战，面对挑战，我们必须拿出求真务实的科学态度，着眼未来，改革我国企业养老保险制度设计中诸多滞后的因素，真正使企业养老保险制度发挥出为我国的改革开放和社会主义市场经济体制的建立保驾护航的作用。
一、我国现行企业养老保险制度的现状。
我国现行的企业职工养老保险是在改革传统的由国家和企业承担养老保险责任的“现收现付”模式而形成的。它主要体现了以下几个特点。
（1）、国家、企业、个人共同承担养老保险责任。
1986年7月，国务院发布了《国营企业实行劳动合同制的暂行规定》的文件，在文件中规定国家对劳动合同制工人退休实行社会统筹，企业和劳动者本人按照规定的比例缴纳养老保险费（企业缴纳合同制工人工资总额的15%、合同制工人缴纳本人工资总额的3%）来筹集养老保险基金，在养老保险基金收不抵支时，国家给予财政补贴，这项制度虽然不是独立的养老保险制度，但为后来实行国家、企业和个人三方共同承担养老保险责任奠定了基础。
（2）、养老保险基金的筹集实行社会统筹并建立了多层次的养老保险制度。1991年6月国务院下发文件《国务院关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》，确立了养老保险基金由市县起步向省级过渡、最后实现全国统筹的制度。到1992年底，全国有2300个县市实行了国有企业职工养老保险费统筹，占全国县市总数的95%，有13个省、直辖市、自治区实行了省级统筹。[1] 同时，国务院文件也明确了我国养老保险实行社会基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险相结合的多层次的养老保险制度。
（3）、建立了社会统筹和个人账户相结合的养老保险基金管理模式。1995年3月国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，并发布了两个实施方案供各地选择[2]。1997年7月国务院为了解决全国各地账户比例不一，阻碍职工跨地区流动和建立统一劳动力市场的弊端，发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，该决定的核心内容体现了三个统一，即：统一企业和个人的缴费比例。企业缴费比例一般不超过职工工资总额的20%，具体比例由各地政府根据实际情况确定，个人缴费比例1997年不低于本人工资的4%，以后每两年提高一个百分点，最终达到8%。统一个人账户规模。按职工本人工资的11%建立个人账户，个人缴费全部记入个人账户，不足部分从企业缴费中划入，随着个人缴费比例的提高，企业划入职工个人账户将控制在3%的水平。统一基本养老金的计发办法。基本养老金的计发由两部分组成：一部分是基础性养老金，标准为当地职工上年度月平均工资的20%，另一部分为个人账户养老金，月标准为个人账户累计储存额除以120，个人缴费不满15年的，不享受基础养老金，个人账户储存额一次支付。
（4）、养老保险事务的日常管理逐步走向社会化。即由社会保险经办机构管理社会养老保险事宜；养老保险基金由非官方的机构负责投资运营，养老金不再由离退休人员的单位发放而是由银行、邮局发放。到2001年底，全国企业职工的养老金由银行和邮局发放的已达到98%。[3]
（5）、养老保险的参保人数和覆盖范围不断扩大。据统计：参加基本养老保险的在职职工的人数由1989年的4800余万人增长为2000年的10400余万人；离退休人员也从1989年的890余万人增长为2000年的3100余万人。[4]更为可喜的是参保和领取离退休费的人员的身份已发生了很大变化，不再是国有企业职工“一枝独秀”，城镇集体企业职工和其他经济性质的企业（个体、私营、三资、股份制等）的职工也被纳入到了基本养老体系，参保职工人数的增长和覆盖范围的扩大，极大地提高了养老保险基金的调剂功能和抗风险功能。
二、我国现行企业养老保险制度存在的问题及原因分析。
我国现行的企业养老保险制度相比较于传统的完全由国家和企业承担养老保险责任、由行业统一筹集养老基金、退休人员由单位管理、退休工资由单位发放、养老金的计发由行业根据自身统筹水平自主决定计发办法的养老保险制度，其具有明显的进步。这种社会养老保险制度的确立，实现了从“行业保险”向“社会保险”的过渡，均衡了国家、企业、个人的负担，有利于统一企业的养老金发放办法和标准，实现了养老基金的部分积累，缩小了企业职工养老金的差距，更利于企业职工养老金发放的公平与效率原则的实现，使不同行业的职工的养老金水平控制在合理和可接受的范围内。然而，现行的企业养老保险制度在实际的运行过程中仍暴露出一系列的问题，存在诸多风险因素和变数。
1、基本养老保险缴费率偏高，不利于基本养老基金的可持续筹集。
在目前，大多数企业还未实行补充养老保险和个人储蓄性养老保险，因此，基本养老保险是企业退休职工最主要的生活来源，其是否能按时足额发放对于退休人员具有重要的意义，能否保证基本养老基金的可持续筹集便成为养老保险的核心问题，从现行规定来看，企业是基本养老保险基金的主要来源，其缴纳标准为企业上年度职工工资总额的20%，所以，企业能否按时足额缴费直接决定着基本养老基金来源的可持续性。虽然企业缴纳养老保险费是法定的义务，但企业缴纳20%的养老保险费明显过高，与基本养老缴费率的国际警戒线持平，高于目前世界各国企业缴纳费率平均水平十个百分点。显然，因为离退休人员的大量增加而制定的养老保险费率实际超出了企业的承受能力，企业便想方设法逃避缴费和少缴费的义务，在经营状况不好的情况下，这种逃避动机更为强烈和普遍，一方面，许多企业采取少报、瞒报、漏报工资总额等手段，尽量减少上报的缴纳基数，养老保险基金的“隐性流失”严重，另一方面，一些企业为了减少成本支出，就是不缴或者欠缴基本养老保险费，据2001年和2002年劳动和社会保障部公布的情况看，全国企业欠缴基本养老保险费达千万元上的企业就有20余家。其主要原因是因为企业普遍效益不好，困难企业较多，再加之养老保险费率过高而导致客观上无力支付。[5] 对于那些正常缴费、经营效益较好的企业而言20%的费率也不是小数目，尤其与那些未正常缴费以及根本就不参加基本养老保险的企业相比较，其无疑增加了生产成本，提供了产品价格，对其产品的市场竞争能力产生了很大的负面影响，长此以往，必然影响到企业缴费的积极性和可能性，基本养老保险基金来源的可持续性将受到严重挑战。
1、个人账户无积累资金，造成个人账户“空帐”运行。
社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度无疑是我国养老保险制度设计的一次大胆尝试，具有一定的科学性和合理性。其进步意义明显，但其同样面临着如何处理社会统筹和个人账户关系的难题，由于供养的退休人员基数过大，目前社会统筹基金不足以支付同期的基本养老保险金，不得不动用个人账户资金，导致个人账户“空帐”运行，使养老基金的部分积累制目标难以实现，其根本原因与现行的社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度有关：即“老人老办法，中人中办法，新人新办法”。在新制度实施时已经办理退休的人员（新人）仍按原来的办法发放养老金，新制度实施前已参加工作的在职职工（中人）按照新旧模式平衡过渡衔接，待遇水平大致平衡的原则，在发给基础性养老金和个人账户养老金的基础上，确定一个过渡性养老金。新制度运行后参加工作的人员（新人）直接适用新制度。但是，由于在上述新旧制度转换过程中，“老人”所需的养老金和“中人”所需的过渡性养老金在资金来源上并没有按照理论上所说的由国家全额承担，而是期望通过加大企业统筹费率的方式逐步将其消化，因此，在退休人员不断增加和企业拖欠养老保险费、部分企业拒交养老保险费的情况日益严重的情况下，社会统筹基金的缺口越来越大，挪用企业职工个人账户内的资金便不可避免，因此，在实际的运作过程中，个人账户的资金成为“空帐”。即便如此，近几年来，养老保险费用的支出仍大于收入，据统计，1997年全国有16个省的养老基金当年收不抵支，1998年扩大至21个省，1999年增加到25个省，2000年仅上半年就有19个省当期收不抵支。2000年底，全国基本养老保险基金滚动存款结余只有947亿元，而同期全国个人账户空帐规模已超过1000亿元。[6] 个人账户空帐的运行，给将来退休职工养老金的支付带来无穷隐患。
2、人口老龄化加剧，基本养老保险的支付面临重重危机。
按照联合国关于人口老龄型的标准，60岁以上老年人口占总人口的比例达到10%以上的国家或地区被称为老龄国家或地区。2000年我国60岁以上的老年人口达1.3亿，占总人口比重为10.3%，这标志着我国已进入老龄型社会，据预测：到2025年我国老年人口将增至2.79亿，占总人口的19.3%，在老龄化高峰，我国老年人口将达到4亿人，占总人口的25%。[7] 与发达国家相比，我国老龄化有以下一些特点：一是老龄过程来得晚，发展快。发达国家60岁以上人口比例从7%增长到10%用了50年—100年，我国仅用了10年，今后40年，我国老年人口将以世界少有的年平均3%的速度增长，二是老龄人口基数大，绝对数居世界第一，三是我国老龄人口与经济发展水平呈负相关。我国是在经济发展水平比较低的情况下过早地进入老年化社会，成为贫穷的老龄化国家的。这些特点直接产生了以下负效应：一是退休人员迅速增加，应支付的退休费用急剧增长，给养老金的支付造成巨大的压力。二是企业缴纳养老保险费的速度快于经济增长的速度，导致企业无力承担越来越高的缴费率，造成更多的企业拖欠和拒缴养老保险费，国家财政因为经济增长的原因也不可能给基本养老保险金的支付提供足够的财政支持。这是一个恶性的“怪圈”。可见，现行的支付办法还不足以应对我国老龄化浪潮到来。基本养老保险的支付危机将不可避免。
3、基本养老保险基金的保值增值手段单一，抵御物价上涨的能力有限。
我国现行的基本养老保险制度是一种部分积累制。由于是部分积累，如何利用现有基金的滚存节余的运营来达到保值增值的目的，便是一个重要的课题，以便渡过老龄化高峰带来的养老金支付危机，但现在的问题是目前我国并未从立法上保证基本养老基金运营手段的多样化，长期以来，我国基本养老保险基金主要是通过存入银行和购买国债来获取利息收入的方式来实现基金的保值和增值的。实践证明，这种过于稳健的单一的投资方式很难获取高额的利息收入，难以达到保值的目的，更不用说增值。因此，如何在立法上保障基金能拥有更多的投资方式将是我们必须考虑的课题之一。
综上所述，我国现行的养老保险制度的设计存在一些问题，这些问题严重阻碍了既定目标的实现，因此，如何改革和完善现有的制度设计中不合国情和将来人口老年化的潜在要求的因素，将是我们必须考虑和探讨的问题。
三、我国基本养老保险制度的改革的思路。
（1）、由政府承担基本养老保险的改革成本，做实做强个人账户。
任何新制度的运行都要付出改革成本，社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度的推行也需要付出改革成本，它的改革成本主要由两部分构成：一部分是现行基本养老保险制度实施之前已经退休的“老人”应该获得的养老金总量减去将来从社会统筹中可以获得的养老金总量的差额部分，另一部分是充实“中人”在新制度推行前个人账户所需的金额。经测算：其无疑是一笔巨大的改革成本，然而，政府要对新的基本养老保险制度中存在的问题进行改革，这笔巨大的成本是一个绕不过的“坎儿”。政府必须为这巨大的改革成本“买单”。因为我国基本养老保险制度从传统的“现收现付制”转向社会统筹和个人账户相结合的的“部分积累制”的时候，并没有采取专门的方式处理改革成本，而是期望通过社会统筹的筹集来消化旧制度遗留的巨额亏空。而从现行承担弥补这巨额亏空的有能力的责任主体则非政府莫属，其他任何机构或组织将无法担此重任。因此，政府财政部门应该及时调整财政支出结构，采取诸如变现闲置的部分国有资产和发放政府债券以及整合土地资源等多种手段筹措基本养老保险基金，禁止动用个人账户的资金，否则，将不仅造成将来基本养老金的支付危机，而且会降低人们对将来基本养老保险支付的心理预期以至于企业职工个人不缴和少缴养老保险费。因此，社会统筹账户和个人账户应分帐管理，由社会统筹账户承担支付改革成本即“老人”和“中人”的养老金，不足部分由政府财政提供支持。而“个人账户”则完全用来解决将来“新人”的养老金及弥补老龄化带来的巨大的养老金支付不足。从而实现企业职工个人账户的“实帐”运行。
（2）、扩大基本养老保险的覆盖范围，提高其统筹层次，完善省级调剂制度。
在新制度实行以后，基本养老保险的覆盖范围虽然从国有企业扩大到了非国有企业以及社会灵活就业人员（自由职业者），参加保险的人数也有了大幅度的提高，但是从全国范围来看，在非国有企业和灵活就业人员中覆盖范围仍有限，其参保意识仍有待提高。以我省宜昌市为例，2000年应参保人数为286338人，实际参保人数为243335人，有45472人断保。2002年应参保人数301568人，实际参保人数为291252人，有46256人断保，断保人员中大部分为非国有企业职工及灵活就业人员。[8] 随着企业退休人员的大量增加，需要有更多的企业职工参加基本养老保险，在目前情况下，应把三资企业、私营企业、个体工商户逐步纳入覆盖范围。不仅满足当前日益增大的养老金支付需求，同时，通过规模效应的形成，增加社会统筹基金和个人账户基金的积累总量，从而为将来调低单位和个人缴纳养老保险费率创造条件，也为将来更好地征收创造条件。
在扩大基本养老保险覆盖面的同时，提高其统筹层次，完善其调剂功能，也是一项增强养老金支付能力和抗风险能力的重要举措。一般说来，统筹层次和范围的大小与抗风险能力、共济互助能力能力成正相关，统筹层次的提高，意味着资金规模的扩大，意味着在更大的范围内可以实现社会互济，意味着资金的调节能力更强，使资金的运用有了更大的回旋余地。为此，1998年国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，明确了实现基本养老保险省级统筹的目标，但由于历史责任没有理清，有些负担轻的新企业和经济实力较强的县市的积极性不高，因此，直到现在，全国除了几个直辖市和个别省区以外，绝大多数地区依然停留在县市级统筹层次，离真正意义上的省级统筹仍有相当长的距离。提高基本养老保险的统筹层次，实现省级统筹的目标和省级范围内的基金共济和互助，无疑能极大地增强养老金的支付能力。
3、完善基本养老保险的征缴机制和执法力度。
在征缴基本养老保险费过程中，一方面基本养老保险扩大覆盖面的工作没有实质性的进展，资金来源渠道仍受到制约。另一方面在现有的已纳入覆盖范围的企业中，仍有相当多的企业有意或无意地拒缴和欠缴养老保险费，据2000年5月的相关数据显示：全国累计发生的企业欠缴的养老保险费已达376亿元。[9]之所以出现这一现象，主要是由于我们的劳动行政管理部门征缴手段单一和缺乏刚性，执法力度明显不足。对那些正常缴费的企业也带来不好的示范效应，导致其也仿效不缴或者少缴养老保险费，使本来就难以为继的养老保险基金更是雪上加霜。为此，要切实地解决这个问题，应加强立法和执法工作。首先要立法明确赋予劳动保障部门足够的执法强制权，如：查封产品权、拍卖权、冻结账户权。配合工商部门进行诸如其它的停业整顿、吊销营业执照的行政处罚权。第二、明确企业领导人的法律责任，对那些无正当理由拒缴或欠缴者，执法部门可以对个人进行罚款，也可以建议上级主管部门或行业协会给予行政处分。并在相应的有影响的新闻媒体上进行公示。第三、在必要的时候，可以申请人民法院强制执行。第四、对确实无力缴纳又符合破产条件的企业应按照法律程序动员债权人或者其主管部门申请人民法院启动破产还债程序进行清偿社会保险费用。在目前，企业信用意识和社会责任意识仍很薄弱的情况下，完善和加强征缴机制和执法力度，强制要求企业履行其法定职责应该不失为有效之举。
4、加强对养老保险基金的营运管理，实现基金的保值增值。
由于退休人员的养老金支付的非一次性特点和历年养老基金的滚存节余，基本养老基金在一定的时间和期限内，总有巨大的资金积累。如果能在确保安全性的前提下对这笔巨大的基金进行科学的营运，也将使基金有很大的增值空间。除了传统的购买国债和存银行的投资方式外，可以开展基金投资股市、和期货市场，购买企业和金融债券，向企业投资，自行投资风险较小的公用项目等的试点工作，摸索一套成功的基金营运经验，使巨额的“死钱”变为“活钱”。这样，养老保险基金的保值增值才不至于被动荡的市场通货膨涨所充抵。
以上论述，只是我在多年从事企业养老保险管理工作过程中，对我国企业基本养老保险制度设计存在的问题及解决问题的一点思考，难免肤浅和偏颇。事实上，我国的企业基本养老制度的改革是一项庞大的系统工程，关系到我国新的基本养老保险制度能否实际得到推行。也是事关社会稳定和党的十六确定的小康目标的实现的大事，在对我国现行企业基本养老保险制度进行改革和完善的同时，我们不能期望一簇而蹴便能解决所有的问题。从根本上解决我国企业基本养老保险制度实行过程中存在的不合国情、不利操作的问题，仍需我们与时俱进，不断摸索新情况，解决新问题，才能使我国的企业基本养老保险制度沿着既定的目标前进
作者：董建华
一、我国现行企业养老保险制度的现状。
我国现行的企业职工养老保险是在改革传统的由国家和企业承担养老保险责任的“现收现付”模式而形成的。它主要体现了以下几个特点。
（1）、国家、企业、个人共同承担养老保险责任。
1986年7月，国务院发布了《国营企业实行劳动合同制的暂行规定》的文件，在文件中规定国家对劳动合同制工人退休实行社会统筹，企业和劳动者本人按照规定的比例缴纳养老保险费（企业缴纳合同制工人工资总额的15%、合同制工人缴纳本人工资总额的3%）来筹集养老保险基金，在养老保险基金收不抵支时，国家给予财政补贴，这项制度虽然不是独立的养老保险制度，但为后来实行国家、企业和个人三方共同承担养老保险责任奠定了基础。
（2）、养老保险基金的筹集实行社会统筹并建立了多层次的养老保险制度。1991年6月国务院下发文件《国务院关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》，确立了养老保险基金由市县起步向省级过渡、最后实现全国统筹的制度。到1992年底，全国有2300个县市实行了国有企业职工养老保险费统筹，占全国县市总数的95%，有13个省、直辖市、自治区实行了省级统筹。[1] 同时，国务院文件也明确了我国养老保险实行社会基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险相结合的多层次的养老保险制度。
（3）、建立了社会统筹和个人账户相结合的养老保险基金管理模式。1995年3月国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，并发布了两个实施方案供各地选择[2]。1997年7月国务院为了解决全国各地账户比例不一，阻碍职工跨地区流动和建立统一劳动力市场的弊端，发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，该决定的核心内容体现了三个统一，即：统一企业和个人的缴费比例。企业缴费比例一般不超过职工工资总额的20%，具体比例由各地政府根据实际情况确定，个人缴费比例1997年不低于本人工资的4%，以后每两年提高一个百分点，最终达到8%。统一个人账户规模。按职工本人工资的11%建立个人账户，个人缴费全部记入个人账户，不足部分从企业缴费中划入，随着个人缴费比例的提高，企业划入职工个人账户将控制在3%的水平。统一基本养老金的计发办法。基本养老金的计发由两部分组成：一部分是基础性养老金，标准为当地职工上年度月平均工资的20%，另一部分为个人账户养老金，月标准为个人账户累计储存额除以120，个人缴费不满15年的，不享受基础养老金，个人账户储存额一次支付。
（4）、养老保险事务的日常管理逐步走向社会化。即由社会保险经办机构管理社会养老保险事宜；养老保险基金由非官方的机构负责投资运营，养老金不再由离退休人员的单位发放而是由银行、邮局发放。到2001年底，全国企业职工的养老金由银行和邮局发放的已达到98%。[3]
（5）、养老保险的参保人数和覆盖范围不断扩大。据统计：参加基本养老保险的在职职工的人数由1989年的4800余万人增长为2000年的10400余万人；离退休人员也从1989年的890余万人增长为2000年的3100余万人。[4]更为可喜的是参保和领取离退休费的人员的身份已发生了很大变化，不再是国有企业职工“一枝独秀”，城镇集体企业职工和其他经济性质的企业（个体、私营、三资、股份制等）的职工也被纳入到了基本养老体系，参保职工人数的增长和覆盖范围的扩大，极大地提高了养老保险基金的调剂功能和抗风险功能。
二、我国现行企业养老保险制度存在的问题及原因分析。
我国现行的企业养老保险制度相比较于传统的完全由国家和企业承担养老保险责任、由行业统一筹集养老基金、退休人员由单位管理、退休工资由单位发放、养老金的计发由行业根据自身统筹水平自主决定计发办法的养老保险制度，其具有明显的进步。这种社会养老保险制度的确立，实现了从“行业保险”向“社会保险”的过渡，均衡了国家、企业、个人的负担，有利于统一企业的养老金发放办法和标准，实现了养老基金的部分积累，缩小了企业职工养老金的差距，更利于企业职工养老金发放的公平与效率原则的实现，使不同行业的职工的养老金水平控制在合理和可接受的范围内。然而，现行的企业养老保险制度在实际的运行过程中仍暴露出一系列的问题，存在诸多风险因素和变数。
1、基本养老保险缴费率偏高，不利于基本养老基金的可持续筹集。
在目前，大多数企业还未实行补充养老保险和个人储蓄性养老保险，因此，基本养老保险是企业退休职工最主要的生活来源，其是否能按时足额发放对于退休人员具有重要的意义，能否保证基本养老基金的可持续筹集便成为养老保险的核心问题，从现行规定来看，企业是基本养老保险基金的主要来源，其缴纳标准为企业上年度职工工资总额的20%，所以，企业能否按时足额缴费直接决定着基本养老基金来源的可持续性。虽然企业缴纳养老保险费是法定的义务，但企业缴纳20%的养老保险费明显过高，与基本养老缴费率的国际警戒线持平，高于目前世界各国企业缴纳费率平均水平十个百分点。显然，因为离退休人员的大量增加而制定的养老保险费率实际超出了企业的承受能力，企业便想方设法逃避缴费和少缴费的义务，在经营状况不好的情况下，这种逃避动机更为强烈和普遍，一方面，许多企业采取少报、瞒报、漏报工资总额等手段，尽量减少上报的缴纳基数，养老保险基金的“隐性流失”严重，另一方面，一些企业为了减少成本支出，就是不缴或者欠缴基本养老保险费，据2001年和2002年劳动和社会保障部公布的情况看，全国企业欠缴基本养老保险费达千万元上的企业就有20余家。其主要原因是因为企业普遍效益不好，困难企业较多，再加之养老保险费率过高而导致客观上无力支付。[5] 对于那些正常缴费、经营效益较好的企业而言20%的费率也不是小数目，尤其与那些未正常缴费以及根本就不参加基本养老保险的企业相比较，其无疑增加了生产成本，提供了产品价格，对其产品的市场竞争能力产生了很大的负面影响，长此以往，必然影响到企业缴费的积极性和可能性，基本养老保险基金来源的可持续性将受到严重挑战。
1、个人账户无积累资金，造成个人账户“空帐”运行。
社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度无疑是我国养老保险制度设计的一次大胆尝试，具有一定的科学性和合理性。其进步意义明显，但其同样面临着如何处理社会统筹和个人账户关系的难题，由于供养的退休人员基数过大，目前社会统筹基金不足以支付同期的基本养老保险金，不得不动用个人账户资金，导致个人账户“空帐”运行，使养老基金的部分积累制目标难以实现，其根本原因与现行的社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度有关：即“老人老办法，中人中办法，新人新办法”。在新制度实施时已经办理退休的人员（新人）仍按原来的办法发放养老金，新制度实施前已参加工作的在职职工（中人）按照新旧模式平衡过渡衔接，待遇水平大致平衡的原则，在发给基础性养老金和个人账户养老金的基础上，确定一个过渡性养老金。新制度运行后参加工作的人员（新人）直接适用新制度。但是，由于在上述新旧制度转换过程中，“老人”所需的养老金和“中人”所需的过渡性养老金在资金来源上并没有按照理论上所说的由国家全额承担，而是期望通过加大企业统筹费率的方式逐步将其消化，因此，在退休人员不断增加和企业拖欠养老保险费、部分企业拒交养老保险费的情况日益严重的情况下，社会统筹基金的缺口越来越大，挪用企业职工个人账户内的资金便不可避免，因此，在实际的运作过程中，个人账户的资金成为“空帐”。即便如此，近几年来，养老保险费用的支出仍大于收入，据统计，1997年全国有16个省的养老基金当年收不抵支，1998年扩大至21个省，1999年增加到25个省，2000年仅上半年就有19个省当期收不抵支。2000年底，全国基本养老保险基金滚动存款结余只有947亿元，而同期全国个人账户空帐规模已超过1000亿元。[6] 个人账户空帐的运行，给将来退休职工养老金的支付带来无穷隐患。
2、人口老龄化加剧，基本养老保险的支付面临重重危机。
按照联合国关于人口老龄型的标准，60岁以上老年人口占总人口的比例达到10%以上的国家或地区被称为老龄国家或地区。2000年我国60岁以上的老年人口达1.3亿，占总人口比重为10.3%，这标志着我国已进入老龄型社会，据预测：到2025年我国老年人口将增至2.79亿，占总人口的19.3%，在老龄化高峰，我国老年人口将达到4亿人，占总人口的25%。[7] 与发达国家相比，我国老龄化有以下一些特点：一是老龄过程来得晚，发展快。发达国家60岁以上人口比例从7%增长到10%用了50年—100年，我国仅用了10年，今后40年，我国老年人口将以世界少有的年平均3%的速度增长，二是老龄人口基数大，绝对数居世界第一，三是我国老龄人口与经济发展水平呈负相关。我国是在经济发展水平比较低的情况下过早地进入老年化社会，成为贫穷的老龄化国家的。这些特点直接产生了以下负效应：一是退休人员迅速增加，应支付的退休费用急剧增长，给养老金的支付造成巨大的压力。二是企业缴纳养老保险费的速度快于经济增长的速度，导致企业无力承担越来越高的缴费率，造成更多的企业拖欠和拒缴养老保险费，国家财政因为经济增长的原因也不可能给基本养老保险金的支付提供足够的财政支持。这是一个恶性的“怪圈”。可见，现行的支付办法还不足以应对我国老龄化浪潮到来。基本养老保险的支付危机将不可避免。
3、基本养老保险基金的保值增值手段单一，抵御物价上涨的能力有限。
我国现行的基本养老保险制度是一种部分积累制。由于是部分积累，如何利用现有基金的滚存节余的运营来达到保值增值的目的，便是一个重要的课题，以便渡过老龄化高峰带来的养老金支付危机，但现在的问题是目前我国并未从立法上保证基本养老基金运营手段的多样化，长期以来，我国基本养老保险基金主要是通过存入银行和购买国债来获取利息收入的方式来实现基金的保值和增值的。实践证明，这种过于稳健的单一的投资方式很难获取高额的利息收入，难以达到保值的目的，更不用说增值。因此，如何在立法上保障基金能拥有更多的投资方式将是我们必须考虑的课题之一。
综上所述，我国现行的养老保险制度的设计存在一些问题，这些问题严重阻碍了既定目标的实现，因此，如何改革和完善现有的制度设计中不合国情和将来人口老年化的潜在要求的因素，将是我们必须考虑和探讨的问题。
三、我国基本养老保险制度的改革的思路。
（1）、由政府承担基本养老保险的改革成本，做实做强个人账户。
任何新制度的运行都要付出改革成本，社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度的推行也需要付出改革成本，它的改革成本主要由两部分构成：一部分是现行基本养老保险制度实施之前已经退休的“老人”应该获得的养老金总量减去将来从社会统筹中可以获得的养老金总量的差额部分，另一部分是充实“中人”在新制度推行前个人账户所需的金额。经测算：其无疑是一笔巨大的改革成本，然而，政府要对新的基本养老保险制度中存在的问题进行改革，这笔巨大的成本是一个绕不过的“坎儿”。政府必须为这巨大的改革成本“买单”。因为我国基本养老保险制度从传统的“现收现付制”转向社会统筹和个人账户相结合的的“部分积累制”的时候，并没有采取专门的方式处理改革成本，而是期望通过社会统筹的筹集来消化旧制度遗留的巨额亏空。而从现行承担弥补这巨额亏空的有能力的责任主体则非政府莫属，其他任何机构或组织将无法担此重任。因此，政府财政部门应该及时调整财政支出结构，采取诸如变现闲置的部分国有资产和发放政府债券以及整合土地资源等多种手段筹措基本养老保险基金，禁止动用个人账户的资金，否则，将不仅造成将来基本养老金的支付危机，而且会降低人们对将来基本养老保险支付的心理预期以至于企业职工个人不缴和少缴养老保险费。因此，社会统筹账户和个人账户应分帐管理，由社会统筹账户承担支付改革成本即“老人”和“中人”的养老金，不足部分由政府财政提供支持。而“个人账户”则完全用来解决将来“新人”的养老金及弥补老龄化带来的巨大的养老金支付不足。从而实现企业职工个人账户的“实帐”运行。
（2）、扩大基本养老保险的覆盖范围，提高其统筹层次，完善省级调剂制度。
在新制度实行以后，基本养老保险的覆盖范围虽然从国有企业扩大到了非国有企业以及社会灵活就业人员（自由职业者），参加保险的人数也有了大幅度的提高，但是从全国范围来看，在非国有企业和灵活就业人员中覆盖范围仍有限，其参保意识仍有待提高。以我省宜昌市为例，2000年应参保人数为286338人，实际参保人数为243335人，有45472人断保。2002年应参保人数301568人，实际参保人数为291252人，有46256人断保，断保人员中大部分为非国有企业职工及灵活就业人员。[8] 随着企业退休人员的大量增加，需要有更多的企业职工参加基本养老保险，在目前情况下，应把三资企业、私营企业、个体工商户逐步纳入覆盖范围。不仅满足当前日益增大的养老金支付需求，同时，通过规模效应的形成，增加社会统筹基金和个人账户基金的积累总量，从而为将来调低单位和个人缴纳养老保险费率创造条件，也为将来更好地征收创造条件。
在扩大基本养老保险覆盖面的同时，提高其统筹层次，完善其调剂功能，也是一项增强养老金支付能力和抗风险能力的重要举措。一般说来，统筹层次和范围的大小与抗风险能力、共济互助能力能力成正相关，统筹层次的提高，意味着资金规模的扩大，意味着在更大的范围内可以实现社会互济，意味着资金的调节能力更强，使资金的运用有了更大的回旋余地。为此，1998年国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，明确了实现基本养老保险省级统筹的目标，但由于历史责任没有理清，有些负担轻的新企业和经济实力较强的县市的积极性不高，因此，直到现在，全国除了几个直辖市和个别省区以外，绝大多数地区依然停留在县市级统筹层次，离真正意义上的省级统筹仍有相当长的距离。提高基本养老保险的统筹层次，实现省级统筹的目标和省级范围内的基金共济和互助，无疑能极大地增强养老金的支付能力。
3、完善基本养老保险的征缴机制和执法力度。
在征缴基本养老保险费过程中，一方面基本养老保险扩大覆盖面的工作没有实质性的进展，资金来源渠道仍受到制约。另一方面在现有的已纳入覆盖范围的企业中，仍有相当多的企业有意或无意地拒缴和欠缴养老保险费，据2000年5月的相关数据显示：全国累计发生的企业欠缴的养老保险费已达376亿元。[9]之所以出现这一现象，主要是由于我们的劳动行政管理部门征缴手段单一和缺乏刚性，执法力度明显不足。对那些正常缴费的企业也带来不好的示范效应，导致其也仿效不缴或者少缴养老保险费，使本来就难以为继的养老保险基金更是雪上加霜。为此，要切实地解决这个问题，应加强立法和执法工作。首先要立法明确赋予劳动保障部门足够的执法强制权，如：查封产品权、拍卖权、冻结账户权。配合工商部门进行诸如其它的停业整顿、吊销营业执照的行政处罚权。第二、明确企业领导人的法律责任，对那些无正当理由拒缴或欠缴者，执法部门可以对个人进行罚款，也可以建议上级主管部门或行业协会给予行政处分。并在相应的有影响的新闻媒体上进行公示。第三、在必要的时候，可以申请人民法院强制执行。第四、对确实无力缴纳又符合破产条件的企业应按照法律程序动员债权人或者其主管部门申请人民法院启动破产还债程序进行清偿社会保险费用。在目前，企业信用意识和社会责任意识仍很薄弱的情况下，完善和加强征缴机制和执法力度，强制要求企业履行其法定职责应该不失为有效之举。
4、加强对养老保险基金的营运管理，实现基金的保值增值。
由于退休人员的养老金支付的非一次性特点和历年养老基金的滚存节余，基本养老基金在一定的时间和期限内，总有巨大的资金积累。如果能在确保安全性的前提下对这笔巨大的基金进行科学的营运，也将使基金有很大的增值空间。除了传统的购买国债和存银行的投资方式外，可以开展基金投资股市、和期货市场，购买企业和金融债券，向企业投资，自行投资风险较小的公用项目等的试点工作，摸索一套成功的基金营运经验，使巨额的“死钱”变为“活钱”。这样，养老保险基金的保值增值才不至于被动荡的市场通货膨涨所充抵。
以上论述，只是我在多年从事企业养老保险管理工作过程中，对我国企业基本养老保险制度设计存在的问题及解决问题的一点思考，难免肤浅和偏颇。事实上，我国的企业基本养老制度的改革是一项庞大的系统工程，关系到我国新的基本养老保险制度能否实际得到推行。也是事关社会稳定和党的十六确定的小康目标的实现的大事，在对我国现行企业基本养老保险制度进行改革和完善的同时，我们不能期望一簇而蹴便能解决所有的问题。从根本上解决我国企业基本养老保险制度实行过程中存在的不合国情、不利操作的问题，仍需我们与时俱进，不断摸索新情况，解决新问题，才能使我国的企业基本养老保险制度沿着既定的目标前进
作者：董建华
