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借鉴国外经验规范对小企业纳税人征收管理(转) (2353)
小企业，笼统他说是指经营规模小、经营收入较少的生产经营单位。虽然不同国家有不同的认定标准，但不论发达国家还是发展中国家都存在大量小企业。因其数量众多，又没有完整的账册记录，所以对其进行税收管理。审计都非常困难。小企业税收待遇和管理是每一个国家税收政策和征收管理的重要组成部分。在我国，对小企业没有统一的规定，只是把属于增值税征税范围的小企业称为小规模纳税人。如何规范小企业纳税人的税收征收管理，是亟待解决的现实问题。本文在借鉴国外小企业税收管理经验的基础上，对如何规范我国小企业的税收征收管理进行探讨。
一、国外对小走业纳税人征收管理的墓本方法
世界各国对小企业征管一般采用两种方法：
（一）把小企业纳入增值税的征收范围之内，但采用估值核定的办法来征税。欧洲国家多采取这种方法，最为典型的是法国。法国有286万户左右的增值税纳税人，按照纳税人的营业额和核算水平等情况，对小企业采取两种征收方法：一种是核定征收的方法，适用于每年交易额在50万法郎以下的纳税人。按此办法管理的纳税人占增值税纳税人的19%.具体做法为：要求这类纳税人必须使用发票，建立账册，有购物来源、数量、价格、品种等记录。纳税人两年填一次申报表。税务部门根据填报数字，检查纳税人的发票，并参照该地区同类纳税人情况核定。另一种是简化的据实征收方法，适用于年交易额在50万法郎以上、300万法郎以下的纳税人。按此方法管理的纳税人占增值税纳税人的34.4％。具体做法是：年初按上年的负担率定一个比例，作为本年增值税的征收率，按每月的营业额预收，年终根据本年实际发生数进行结算。
（二）把小企业排除在增值税的征收范围之外，对小企业全体免税或部分免税，或者对小企业按收入的一定比例征收另外一种税。如韩国。在韩国，对那些年营业额在3万美元以下的小企业纳税人，征收2％的营业税，作为税率为10%的增值税的替代。凡排除在增值税征收之外的小企业，对他们不办理增值税纳税登记，也不执行增值税发票制度，增值税纳税人从这些小企业购进货物不能进行税款抵扣。
通过以上不同国家对小企业实施的征收管理的具体方法可以看出：本着降低征管费用的基本原则，在全行业实施增值税的前提下，大部分国家一般对小企业都采取简易的或核定征收或对小企业采用按征收率征收的方法。
二、我国小企业税收征收管理的现状分析
（一）没有统一的小企业认定标准和税收管理制度
1.没有统一的小企业认定标准。
1994年税制改革后，我国的商品课税并没有实行全行业的增值税，而是分别征收增值税和营业税。其中增值税的纳税人按照收入和会计核算水平的标准划分为增值税一般纳税人和小规模纳税人，而小规模纳税人就是对增值税征税范围的小企业的认定。但对营业税纳税人没有确定小企业的认定标准。
2.没有统一的小企业税收管理制度。
增值税征收制度规定：一部分小规模纳税人可以按照工业企业6％、商业企业4%的征收率进行征收管理；一部分没有建立会计。账簿核算的小规模纳税人采取定额征收的方法。营业税征收制度规定：营业税纳税人分别不同行业按3%和5％的税率征税；同时规定营业税纳税人中不能提供完整会计资料、不能准确核定其营业额的或没有设置账簿的纳税人可采用定额征收的方法进行征收管理。这实际上是对部分小企业按简易方法进行税收征收管理。
3.小企业的税收征管没有统一的机构。
目前的小企业，属于营业税纳税人的由地税局征管，属于增值税纳税人的由国税局征管，增值税纳税人的其他各税由国税局代为征管。这种在一个基层行政区域内由两个税务机构分别负责小企业不同税种的征收管理的做法，造成人、财、物的浪费加大税务机关的征收成本和纳税人的纳税成本。
（二）对增值税小规模纳税人缺乏统一管理
1.小规模纳税人认走标准不严格。
按我国现行税收制度认定增值税小规模纳税人有两条标准：一是销售额标准。工业企业年销售额30万元以上、100万元以下，商业企业年销售额在180万元以下的为小规模纳税人。二是会计核算标准。工业企业纳税人会计核算不健全（即不能正确核算增值税的销项税额、进项税额和应纳税额、不能按规定报送有关税务资料）的为小规模纳税人。按照以上规定，在确定纳税人为增值税一般纳税人或小规模纳税人时具有较大的灵活性。就工业企业纳税人而言，只要财会核算健全，小规模纳税人就可申报为一般纳税人。而财会核算是否健全又没有明确标准，在实际认定时很难把握，使生产经营规模较小、管理欠规范、按销售额标准不能认定为一般纳税人的小企业，也被确定为一般纳税人。
将一部分小企业作为一般纳税人管理后，由于企业管理水平较低，纳税意识较差，财务核算不规范而造成大量申报不实、零申报、负申报甚至丢失、虚开、代开增值税专用发票的现象大量出现，严重干扰了税收秩序，造成税收大量流失。
2.小规模纳税人征收方法不统一。
现行增值税对小规模纳税人采取两种征收方法：（1）定率征收。对商业企业小规模纳税人规定4%的征收率，对工业企业的小规模纳税人规定6％的征收率。（2）核定征收（定期定额）。对没有账册的一部分个体工商户由税务机关按行业标准，结合纳税人实际经营情况进行评定，确定小规模纳税人的应纳税额。
以上方法的同时运用造成法定税率高于实际税率，税收严重流失，也使税收征管复杂化。
3.发票管理不规范。
现行制度规定，小规模纳税人不能领用增值税专用发票，同时为了保证纳税人正常开展业务，税务机关可以根据纳税人的需要，为其经营活动按征收率代开增值税专用发票。
对小规模纳税人增值税专用发票管理的规定，其意图是为了平衡纳税人的负担，避免重复征税，但实际上税务机关代开增值税专用发票过程中，由于税务机关元法准确把握小规模纳税人真实经营活动，造成小规模纳税人在定额之内虚开增值税专用发票，让某些一般纳税人从中获利，这更加大了增值税征收管理上的漏洞。
通过分析，可以得出这样的结论：基于我国现行税制中增值税、营业税并存的现状，目前尚无统一的对小企业的认定标准和税收征管制度；面对增值税小企业（小规模纳税人）从认定到征收管理都缺乏规范性，操作非常复杂。这种对小企业不完整的税收征管制度和管理方法，一方面让纳税人利用钻制度不完善的空子，在不同环节采用非法手段，大量偷税，造成税源大量流失；另一方面加大税务机关征管难度，提高征管成本。亟待改进。
三、借鉴国外经验，规范对我国小企业的税收征管
（一）需要解决的凡个认识问题
1.对税收管理原则的认识。
传统税收管理，包括对小企业税收管理的认识误区为“芝麻、西瓜一起抓”。对所有的税源不计成本、不遗余力全部征收，造成征收中的高费用、低效益。在现实的税收征管条件下，借鉴国外经验，对小企业的征收管理应该确定“抓大放小”的基本思路，突出简便适用、降低成本、提高效益的基本原则。
2.管理目标的确定。
国外对小企业的认定和税收征管是在从货物到劳务销售全行业实行增值税的基础上进行的。因此规范和加强我国小企业的税收管理必须和税制改革相结合，根据税制改革的基本步骤，确定近期目标和长远目标。
（二）小企业税收征管的近期目标
由于近期内税制不可能做大的调整，因此对小企业的税收征管只有进行调整和完善。具体应从以下几方面着手：
l.确立对小企业的认定。
在对增值税小企业（小规模纳税人）认定的基础上，应对营业税纳税人也引人小企业的认定，确定标准。建议在对营业税纳税人定额征收户数进行测算的基础上，结合征管力量按行业确定小企业的标准，同时实行有别于一般纳税人的征管方法。
2.进一步规范对小规模纳税人的税收征管。
第一，严格小规模纳税人的认定标准。针对目前由于小规模纳税人认定标准不规范造成税收流失，加大税收征管成本的问题，必须对小规模纳税人的认定采用简便易行的方法。在目前对商业企业严格按照收入额认定的基础上，建议对工业企业小规模纳税人也改按单一销售额标准进行认定，但要适当降低销售额100万元的标准，对标准以下的工业企业不论会计核算健全与否，一律不确定为人般纳税人。对采用此种方法可能产生的重复征税问题，可以采取其它措施解决。
第二，统一小规模纳税人的征收方法。为了解决小规模纳税人法定税率高于实际税率和减少重复征税，同时解决按销售额确定工业企业小规模纳税人标准后可能增加企业负担的问题，对工业企业小规模纳税人也可将征收率降低至4%.同时对小规模纳税人依会计制度是否健全，采取定率和定期定额两种征收方法。
第三，实践证明税务机关为小规模纳税人代开增值税专用发票弊大于利。因此从利弊比较的角度建议取消税务机关为小规模纳税人代开增值税专用发票的规定。
3.统一小企业纳税人税收管理机构。
为了避免税务管理机构对纳税人的双重管理，同时为了使国税局集中人力、物力，着重做好对收入多、税源丰富的增值税一般纳税人的征管工作，提高征管效益，建议增值税小规模纳税人由地税局征管，地税局将这部分税收收入按一定比例划归中央级财政。
（三）小企业税收征管的长期目标
从长远看，在进一步扩大增值税范围、实行全行业增值税的基础上，在大部分纳税人普遍建立健全了财会制度，税收征管水平进一步提高的前提下，对小企业的税收征管应从以下几方面着手：
1.统一小企业的认定标准。小企业的认定标准根据企业销售额来确定，由税务部门根据掌握的分行业统计的不同销售额的企业户数和征管力量确定小企业的标准，小企业标准可以是统一的，也可以对不同行业确定不同标准调
2.选择将一部分小企业纳入增值税管理范围，按照其他国家做法采用定率征收、核定征收的简易方法；同时通过提高起征点，对一部分小企业免税，将其置于增值税征管范围之外。
3.严格发票管理。小企业不可领购、开具增值税专用专票，但可以取得增值税专用发票，并根据增值税专用发票记载的进项税额按一定比例申请退税，进而控制上一环节销项税额反映的准确性。
一、国外对小走业纳税人征收管理的墓本方法
世界各国对小企业征管一般采用两种方法：
（一）把小企业纳入增值税的征收范围之内，但采用估值核定的办法来征税。欧洲国家多采取这种方法，最为典型的是法国。法国有286万户左右的增值税纳税人，按照纳税人的营业额和核算水平等情况，对小企业采取两种征收方法：一种是核定征收的方法，适用于每年交易额在50万法郎以下的纳税人。按此办法管理的纳税人占增值税纳税人的19%.具体做法为：要求这类纳税人必须使用发票，建立账册，有购物来源、数量、价格、品种等记录。纳税人两年填一次申报表。税务部门根据填报数字，检查纳税人的发票，并参照该地区同类纳税人情况核定。另一种是简化的据实征收方法，适用于年交易额在50万法郎以上、300万法郎以下的纳税人。按此方法管理的纳税人占增值税纳税人的34.4％。具体做法是：年初按上年的负担率定一个比例，作为本年增值税的征收率，按每月的营业额预收，年终根据本年实际发生数进行结算。
（二）把小企业排除在增值税的征收范围之外，对小企业全体免税或部分免税，或者对小企业按收入的一定比例征收另外一种税。如韩国。在韩国，对那些年营业额在3万美元以下的小企业纳税人，征收2％的营业税，作为税率为10%的增值税的替代。凡排除在增值税征收之外的小企业，对他们不办理增值税纳税登记，也不执行增值税发票制度，增值税纳税人从这些小企业购进货物不能进行税款抵扣。
通过以上不同国家对小企业实施的征收管理的具体方法可以看出：本着降低征管费用的基本原则，在全行业实施增值税的前提下，大部分国家一般对小企业都采取简易的或核定征收或对小企业采用按征收率征收的方法。
二、我国小企业税收征收管理的现状分析
（一）没有统一的小企业认定标准和税收管理制度
1.没有统一的小企业认定标准。
1994年税制改革后，我国的商品课税并没有实行全行业的增值税，而是分别征收增值税和营业税。其中增值税的纳税人按照收入和会计核算水平的标准划分为增值税一般纳税人和小规模纳税人，而小规模纳税人就是对增值税征税范围的小企业的认定。但对营业税纳税人没有确定小企业的认定标准。
2.没有统一的小企业税收管理制度。
增值税征收制度规定：一部分小规模纳税人可以按照工业企业6％、商业企业4%的征收率进行征收管理；一部分没有建立会计。账簿核算的小规模纳税人采取定额征收的方法。营业税征收制度规定：营业税纳税人分别不同行业按3%和5％的税率征税；同时规定营业税纳税人中不能提供完整会计资料、不能准确核定其营业额的或没有设置账簿的纳税人可采用定额征收的方法进行征收管理。这实际上是对部分小企业按简易方法进行税收征收管理。
3.小企业的税收征管没有统一的机构。
目前的小企业，属于营业税纳税人的由地税局征管，属于增值税纳税人的由国税局征管，增值税纳税人的其他各税由国税局代为征管。这种在一个基层行政区域内由两个税务机构分别负责小企业不同税种的征收管理的做法，造成人、财、物的浪费加大税务机关的征收成本和纳税人的纳税成本。
（二）对增值税小规模纳税人缺乏统一管理
1.小规模纳税人认走标准不严格。
按我国现行税收制度认定增值税小规模纳税人有两条标准：一是销售额标准。工业企业年销售额30万元以上、100万元以下，商业企业年销售额在180万元以下的为小规模纳税人。二是会计核算标准。工业企业纳税人会计核算不健全（即不能正确核算增值税的销项税额、进项税额和应纳税额、不能按规定报送有关税务资料）的为小规模纳税人。按照以上规定，在确定纳税人为增值税一般纳税人或小规模纳税人时具有较大的灵活性。就工业企业纳税人而言，只要财会核算健全，小规模纳税人就可申报为一般纳税人。而财会核算是否健全又没有明确标准，在实际认定时很难把握，使生产经营规模较小、管理欠规范、按销售额标准不能认定为一般纳税人的小企业，也被确定为一般纳税人。
将一部分小企业作为一般纳税人管理后，由于企业管理水平较低，纳税意识较差，财务核算不规范而造成大量申报不实、零申报、负申报甚至丢失、虚开、代开增值税专用发票的现象大量出现，严重干扰了税收秩序，造成税收大量流失。
2.小规模纳税人征收方法不统一。
现行增值税对小规模纳税人采取两种征收方法：（1）定率征收。对商业企业小规模纳税人规定4%的征收率，对工业企业的小规模纳税人规定6％的征收率。（2）核定征收（定期定额）。对没有账册的一部分个体工商户由税务机关按行业标准，结合纳税人实际经营情况进行评定，确定小规模纳税人的应纳税额。
以上方法的同时运用造成法定税率高于实际税率，税收严重流失，也使税收征管复杂化。
3.发票管理不规范。
现行制度规定，小规模纳税人不能领用增值税专用发票，同时为了保证纳税人正常开展业务，税务机关可以根据纳税人的需要，为其经营活动按征收率代开增值税专用发票。
对小规模纳税人增值税专用发票管理的规定，其意图是为了平衡纳税人的负担，避免重复征税，但实际上税务机关代开增值税专用发票过程中，由于税务机关元法准确把握小规模纳税人真实经营活动，造成小规模纳税人在定额之内虚开增值税专用发票，让某些一般纳税人从中获利，这更加大了增值税征收管理上的漏洞。
通过分析，可以得出这样的结论：基于我国现行税制中增值税、营业税并存的现状，目前尚无统一的对小企业的认定标准和税收征管制度；面对增值税小企业（小规模纳税人）从认定到征收管理都缺乏规范性，操作非常复杂。这种对小企业不完整的税收征管制度和管理方法，一方面让纳税人利用钻制度不完善的空子，在不同环节采用非法手段，大量偷税，造成税源大量流失；另一方面加大税务机关征管难度，提高征管成本。亟待改进。
三、借鉴国外经验，规范对我国小企业的税收征管
（一）需要解决的凡个认识问题
1.对税收管理原则的认识。
传统税收管理，包括对小企业税收管理的认识误区为“芝麻、西瓜一起抓”。对所有的税源不计成本、不遗余力全部征收，造成征收中的高费用、低效益。在现实的税收征管条件下，借鉴国外经验，对小企业的征收管理应该确定“抓大放小”的基本思路，突出简便适用、降低成本、提高效益的基本原则。
2.管理目标的确定。
国外对小企业的认定和税收征管是在从货物到劳务销售全行业实行增值税的基础上进行的。因此规范和加强我国小企业的税收管理必须和税制改革相结合，根据税制改革的基本步骤，确定近期目标和长远目标。
（二）小企业税收征管的近期目标
由于近期内税制不可能做大的调整，因此对小企业的税收征管只有进行调整和完善。具体应从以下几方面着手：
l.确立对小企业的认定。
在对增值税小企业（小规模纳税人）认定的基础上，应对营业税纳税人也引人小企业的认定，确定标准。建议在对营业税纳税人定额征收户数进行测算的基础上，结合征管力量按行业确定小企业的标准，同时实行有别于一般纳税人的征管方法。
2.进一步规范对小规模纳税人的税收征管。
第一，严格小规模纳税人的认定标准。针对目前由于小规模纳税人认定标准不规范造成税收流失，加大税收征管成本的问题，必须对小规模纳税人的认定采用简便易行的方法。在目前对商业企业严格按照收入额认定的基础上，建议对工业企业小规模纳税人也改按单一销售额标准进行认定，但要适当降低销售额100万元的标准，对标准以下的工业企业不论会计核算健全与否，一律不确定为人般纳税人。对采用此种方法可能产生的重复征税问题，可以采取其它措施解决。
第二，统一小规模纳税人的征收方法。为了解决小规模纳税人法定税率高于实际税率和减少重复征税，同时解决按销售额确定工业企业小规模纳税人标准后可能增加企业负担的问题，对工业企业小规模纳税人也可将征收率降低至4%.同时对小规模纳税人依会计制度是否健全，采取定率和定期定额两种征收方法。
第三，实践证明税务机关为小规模纳税人代开增值税专用发票弊大于利。因此从利弊比较的角度建议取消税务机关为小规模纳税人代开增值税专用发票的规定。
3.统一小企业纳税人税收管理机构。
为了避免税务管理机构对纳税人的双重管理，同时为了使国税局集中人力、物力，着重做好对收入多、税源丰富的增值税一般纳税人的征管工作，提高征管效益，建议增值税小规模纳税人由地税局征管，地税局将这部分税收收入按一定比例划归中央级财政。
（三）小企业税收征管的长期目标
从长远看，在进一步扩大增值税范围、实行全行业增值税的基础上，在大部分纳税人普遍建立健全了财会制度，税收征管水平进一步提高的前提下，对小企业的税收征管应从以下几方面着手：
1.统一小企业的认定标准。小企业的认定标准根据企业销售额来确定，由税务部门根据掌握的分行业统计的不同销售额的企业户数和征管力量确定小企业的标准，小企业标准可以是统一的，也可以对不同行业确定不同标准调
2.选择将一部分小企业纳入增值税管理范围，按照其他国家做法采用定率征收、核定征收的简易方法；同时通过提高起征点，对一部分小企业免税，将其置于增值税征管范围之外。
3.严格发票管理。小企业不可领购、开具增值税专用专票，但可以取得增值税专用发票，并根据增值税专用发票记载的进项税额按一定比例申请退税，进而控制上一环节销项税额反映的准确性。
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